第二节 研究综述

从20世纪80年代开始，国际非政府组织作为参与全球治理重要的新兴力量，无论在参与范围、数量还是规模上都出现惊人的增长，其体量及结构性影响力不断提升，在全球事务中发挥了日益重要的作用。可以说，全球化进程使非国家行为体成为全球治理中不可或缺的一部分，越来越多的非国家行为体参与到全球治理的各种活动中，比如非政府组织在气候治理中的角色。文献研究的研究焦点已经由早期担心非国家行为体是否会对国家权力造成挑战[24]转为关注非政府组织的经验性实践并研究他们在全球环境治理中的影响。[25]西方学界对非政府组织的研究着手较早，相对来说比中国成熟，关于非政府组织参与全球气候治理和其他环境治理方面的著作也颇丰。[26]关于非政府组织参与全球环境治理的研究可以追溯到1972年斯德哥尔摩召开的“联合国人类环境会议”，当时有250多个非政府组织出席了该会议。在彼德·威利茨（Peter Willetts）看来，斯德哥尔摩会议是非政府组织参与全球治理的一个分水岭式的事件，它标志着“未来20年非政府组织体系不断走向自由化，这一过程尽管缓慢却很稳定”[27]。斯德哥尔摩会议后，非政府组织不断参与全球环境和可持续发展的决策，随后参与1992年的里约热内卢联合国环境与发展会议的非政府组织数量攀升到1400多个，到2002年约翰内斯堡可持续发展世界峰会上已经有3200多个非政府组织参与其中。[28]在这次会议上，非政府组织在建立持续发展伙伴关系中发挥了关键性作用。[29]随着气候变化问题成为全球环境治理领域中的首要议题，越来越多的学者开始追踪研究非政府组织在全球气候谈判和全球气候治理中的角色和作用。[30]特别是自2009年哥本哈根会议以来，随着国家间利益博弈所带来的政府间多边谈判的滞缓难行，学界对于非政府组织等非国家行为体的关注度进一步提升，希望其在气候治理中发挥更大的作用。[31]特别是随着非政府组织的跨国性网络倡议活动和伙伴关系网络的增多，学界开始关注其在推进全球气候治理实践中的创新模式和特殊角色，以及政府部门、非政府组织和私营部门之间的互动实践。[32]下面对中西方最新研究成果和研究趋势进行综述。

一 国外研究综述

西方学界对于非政府组织参与全球治理的研究多结合既有的多层治理理论，同时在该理论的基础上进行横向多层治理网络性互动的理论创新。还有学者尝试结合公共管理理论从自主治理、多中心理论、实验主义治理等维度来研究非政府组织的治理角色。随着非政府组织在全球环境治理中谈判能力的不断增强，有学者专门提出非政府组织外交的概念，将其治理行为提升到多轨外交（如公共外交、民间外交、二轨外交、多形外交等）参与的高度。在西方学界中，最为重要的研究趋势就是对于非政府组织跨国治理范式的探析，即从跨国倡议网络、认知共同体、跨国政策网络以及社会网络空间等维度分析非政府组织在全球气候治理复合体中的特殊角色。

（一）国际非政府组织参与全球多层治理的分析维度

全球治理和非政府组织的相互联系密切。冷战后，各种全球治理议题日益嵌入世界政治议程之中，其中非政府组织的角色日益受到重视。特别是2008年国际金融危机后，国际层面基于政府间大多边的治理模式逐步呈现出僵化态势，国际非政府组织在全球治理中的参与度不断提升，在国际事务应对上展现出前所未有的活力。在议题上，二者聚焦生态、人权、移民、毒品、传染病等问题；在目标上，二者都致力于解决具体问题、制定规则规范、维护全球政治经济社会治理。[33]里斯贝特·胡奇（Liesbet Hooghe）和盖里·马克斯（Gary Marks）在20世纪90年代初期最早提出了“多层治理”的概念以用于解释欧洲一体化进程，后来发展成为全球多层治理理论模型，将全球治理划分为三个垂直层次：超国家的（主要包括全球性政府间组织和区域性政府间组织）、国家的（主要包括各个国家中央政府）和次国家的（地方政府、地方企业和市民社会）治理层面。[34]后来，罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph Nye）在垂直分布的多层治理体系中又增加了横向的水平维度，把全球治理分为侧重于跨国层面（高）、地区层面（次高）、国家层面（中）、次国家层面（低）的垂直型治理维度和侧重于非国家多元行为体的网络水平型治理维度，开始强调国际非政府组织、跨国企业、跨国倡议网络与伙伴关系等。从多元的角度，全球化的深化导致了权威的分散化，中央权力向两个方向转移：第一，在垂直方向往其他层面转移，这是一种纵向多层治理，即权力在地方、国家和超国家政府机构之间进行分配和让渡；第二，在水平方向上往非国家行为体转移，即治理权威分散到次国家层面和诸多私人和公共行为体之间。在此基础上，罗兰·罗伯逊（Roland Robertson）提出了“全球在地化”（Glocalization）理论，即在全球化“裂聚”过程中，非/次国家行为体获得了更多的分权，以城市为代表的地方行动能力得以强化。[35]贝瑞·韦尔曼（Barry Wellman）提出全球在地化的实践标志着次国家层面在全球层面的治理权威得以充分肯定，权威领域由等级性分布向平面网状化转变。[36]马蒂亚斯·费格斯（Matthias Finger）和托马斯·普林森（Thomas Princen）的《世界政治中的环境非政府组织：联结地方与全球》一文中认为非政府组织在全球环境与气候治理方面是联结地方与全球的关键点，非政府组织应处理好地方与全球的关系，在气候治理中发挥自身独特的优势。[37]彼德·威利茨（Peter Willetts）、托马斯·维斯克（Thomas G.Weiss）以及郝德恩·威尔金森（Rorden Wilkinson）强调了在多层治理中，政府、非政府组织、国际组织和其他跨国行为者之间进行互动和影响，非政府组织积极参与国际组织的政治，实现具有相应权利和义务的国际法律地位，在创造当代全球治理结构中发挥了重要作用。[38]对于气候治理议题的关注度不断提升，从全球纵向和横向多层治理的角度来分析非政府组织日益提升的参与度。[39]

（二）从自主治理理论来研究国际非政府组织的治理角色

在全球气候治理中，温室气体排放权是一种典型的国际社会“公共产品”，其消费具有非排斥性和非竞争性的特点。[40]根据美国经济学家曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）的“集体行动的悖论逻辑”，个人理性不是实现集体理性的充分条件，集团利益的这种国际公共产品属性促使理性的行为体在实现集体目标时往往具有搭便车的倾向，个人的理性选择并不能自发地提升社会效用。在公共产品治理方面，奥尔森基于“个体理性选择原则”指出要依靠一种“精英主义”式的解决方式，即依靠一种强制性的或选择性激励的方式使公共产品的外部性内化。在这一逻辑下，国际向度上促进国际公共产品的供应主要依赖于两个根本性路径：一是通过大国之间的领导和协调作用来推动集体结构的优化；二是通过强化正负“选择性激励”机制来促进利益集团的形成以及合作团体的扩大。[41]上述方案受到以下批判：奥尔森单纯依靠大国治理，即由一个集体产品的最大获益者或剩余索取者（一般是霸权国或地区强国）来生产并提供“选择性激励”，从而忽视非国家行为体在国际公共产品供给中的作用。[42]

基于此，美国政治学教授埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）将理性选择与制度分析结合起来，提出一种超越了“集体行动困境”的“自主治理理论”[43]。她指出奥尔森集体行动困境的前提假设主要有三个：一是个体之间沟通困难或者无沟通；二是从根本上否定了利他主义倾向的存在；三是个体无改变规则的能力。这种模型仅适用于个体之间独立行动、缺乏沟通并且个体改变现有结构需要高成本的一些大规模的公共事物治理；而对于彼此经常沟通并且建立了信任和依赖感的相对小规模的公共事物治理并不适用。自主治理理论的核心内容便是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”[44]。自主治理理论将集体行动问题视为一种保证博弈（Assure Game）：个人的选择建立在对他人选择预期的基础上，一个人的不合作源于对其他参与者的不合作预期；但参与者间的沟通、声誉、进入和退出的高成本、更长的时间视域、惩罚机制的存在等都有助于增进参与者间的合作预期。在保证博弈中，奥斯特罗姆强调“规范运用者”的存在，主要包括有条件的合作者和意愿惩罚者。[45]有条件的合作者在预期相当比例的他人会以合作来回报其合作行为时，会首先选择合作。意愿惩罚者愿意惩罚搭便车者，即便有时候他要支付由惩罚而产生的成本。[46]参与者如果都明白违规行为将很快被发现，并在接下来的博弈中受到制裁，就为参与者的持续合作提供了激励。这种自主治理理论为分析非政府组织利用自身的社会资本和规范性权威参与全球多中心治理提供了重要的理论维度。多中心秩序的支持者认为气候变化、可持续发展和其他全球问题应该通过多边、去中心的结构赋予不同层次的独立行为体和组织行动能力来解决，而不是（仅）通过中心化的、综合性的规则制定方法。他们强调通过复合多边机制来形成同UNFCCC核心机制相平行和交叉的多元多中心治理模式。特别是在跨国城市气候网络的相关研究中，很多学者提出地方政府联盟与国际非政府组织和跨国企业联合发声，能够更好地利用网络性“杠杆作用”来提升其在全球层面的影响力。[47]

（三）从实验主义理论维度来研究国际非政府组织的治理角色

格兰尼·布卡尔（Grainne de Burca）、罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）等人系统总结了实验主义全球自主治理的特点：一是在非等级性政策决定过程中，利益相关者参与治理的公开性；二是被广泛同意的公共问题募集和理解开放目标框架的建立；三是较低层施动者基于当地或情景化知识的政策实施；四是持续地反馈、报告和监督。[48]特别是由于2009年哥本哈根大会未能达成一个具有约束力的多边协议，从而刺激了非国家行为体的创新性思维和实验性实践，他们积极争取国家承诺提供去中心化的行动空间。实验主义治理理论强调两大条件：第一是战略不确定性（Strategic Uncertainty），战略不确定性会督促行为体不断学习和适应新的任务目标，同时也推进行为体在应对新问题中的自主性创新；第二是权力的多头分配，在权力多头分配中，没有一个行为者有能力将自己偏好的解决方案强加在别人身上。这在一方面保证了治理方案不会因某些势力较强的行为体而受到影响；另一方面也使得新型治理机制更加平面化。

2009年哥本哈根会议之后，自下而上的实验主义治理模式成为非国家行为体进行气候治理创新实践的重要支持。一方面，日益复杂的气候治理体系和战略选择面临更多不确定性。面对弥散性与复杂性并存的气候变化，国际和国家层面应对气候变化战略存在“有限理性”。这意味着地方层面的次国家行为体和非国家行为体可以根据自身情况来推进社区行动议程，将从其他地区习得的信息和最优实践融入其中。[49]创新政策更容易在较小范围内首先开展，随后最优实践的出色表现更加具有说服力，可以促进各种跨国网络中更多行为者的模仿和学习。[50]另一方面，全球气候多层治理模式也进一步促进以公约为核心的气候机制把自由裁量权下放至更低层级，进一步保障了权力的多级分配，推进了参与性治理的形成。[51]目前，全球气候治理机制复合化发展态势为非政府组织和其他非国家行为体的参与提供了一种政治机会，使其能够以更加制度化的渠道接近重要的政策决策者和国际资源。[52]地方层面的利益相关者在推进气候治理实践创新方面沟通交流频率会更高，彼此建立了信任和依赖，更容易建立共同的行为准则和互惠的处事模式。围绕着多中心治理行动的许多地方性创新实践均为“自下而上”的国家承诺减排模式奠定了基础，如马修·霍夫曼（Matthew J.Hoffmann）在其著作《十字路口的气候治理》中关注气候治理机制复合体中的行为体主动反思的生成机制，从而探析了气候治理的规范变迁以及实验性治理案例的基本特点。他考察了全球58个与气候变化相关的自主治理“试验性机制”，这些实验性机制包括非政府组织同企业及地方权威之间的创新性合作；其中有46个建立于2002年之后，而且绝大多数都是奉行自愿性的、市场导向的运行规则，并且在实验性治理中具有自我学习与自我组织的趋势。[53]这种田野调查也为上述理论建构提供了有力的实践性案例支持。

（四）国际非政府组织外交的分析视角

米歇尔·贝兹尔（Michele M.Betsill）和伊丽莎白·科雷尔（Elisabeth Corell）主编的《非政府组织外交：非政府组织在国际环境谈判中的影响力》一书正式提出了非政府组织外交的概念，他们认为越来越多的非政府组织参与国际环境谈判的政治进程反映出国际政治外交的性质发生了巨大变化。在国际关系学中，外交常常被视为一种国家行为，属于国家对外政策的重要组成部分。但是随着低级政治议题重要性提升以及全球治理问题的复杂化，越来越多的非国家行为体参与到国际环境谈判中，这些行动者代表不同的利益。在关于环境和可持续发展的多边谈判中，非政府组织谈判代表充当了外交人员的角色，但是与政府外交官又有很大区别。政府外交官是代表主权国家特定领土中人们的利益，而非政府组织外交人员所代表的是不受地域限制，对某个特定环境议题有着共同价值观、相同认知以及有共同利益的人们。他们为非政府组织对决策过程的影响力和对谈判结果的影响力相结合的研究提供了一个分析框架，对非政府组织在有关气候变化、生物安全、荒漠化、捕鲸以及森林等谈判中的作用进行了研究。[54]在气候治理领域，特别是1995年至1997年的《京都议定书》谈判期间，环境共同体通过气候行动网络（CAN）这个平台进行合作，并积极参与国际气候谈判，发挥了重要的影响力。CAN成员不仅对有关排放交易和碳汇议题辩论的性质产生了直接的影响，而且通过对欧盟谈判代表和美国谈判代表的施压从而间接地影响了有关减排目标和时间表的谈判。

事实上，许多主权国家在制定气候政策和履行气候谈判条约的时候，都会或多或少地受到非政府组织影响。首先，通过构建（或重新构建）环境问题框架，非政府组织可以强调特定方面的问题，如驱动力原因或谁有责任采取行动，从而推动国家必须制定其响应的界限。[55]其次，非政府组织在外交方面的另一潜在影响与议程设定有关。非政府组织可以通过引起注意的方式来创造气候传播影响的机会，如通过确定环境危害来促进国际行动，呼吁各国采取措施。[56]而且，在外交谈判期间，非政府组织可以通过边会活动、场外游说、科学报告等对关键国家的立场产生影响，并以此作为其形成影响力的有效机制。在国际气候谈判大会中，非政府组织的宣传、游说、信息咨询以及相关气候倡议的起草都无一不在影响着全球气候行动。在灵活多元的气候外交作用下，非政府组织在气候变化问题的外交解决路径方面正在形成一种全新的治理互动模式。

（五）从跨国治理范式来研究国际非政府组织在气候治理中的角色

近年来，对于非政府组织的研究日益趋向一种跨国范式，在既有的跨国关系研究中，根据不同跨国网络的治理动机，可以划分为四种不同的类型：一是对因果关系具有共同理解的网络，如科学团体或认知共同体；二是以共同的道德观念或价值观念为动机的网络（跨国倡议网络）；三是侧重于公共政策执行的跨国政策网络；四是社会空间网络。

首先，根据彼特·哈斯（Peter Hass）的定义，认知共同体（Episte mic Community）是在一个特定领域中具有能力、专业知识和技术的专家和相关组织组成的网络。[57]认知共同体中的专家具备两个条件：拥有共同知识和共同目标。共同的知识是指专家有共同的规范和原则、共同的逻辑思维、共同的知识基础，这是专家能够聚合并有效发挥作用的前提。[58]专家通过发布研究报告、提供政策建议来影响和推动政府决策的制定和执行是为了实现共同的既定目标，实现共同的理想抱负。目前，一些具有跨国合作的智库或者科学共同体属于此类政策网络，致力于科学研究的非政府组织也在其中积极行动，该群体凭借其知识权威和跨国网络平台对政府政策产生影响。

其次，玛格丽特·凯克（Margaret E.Keck）和凯瑟琳·辛金克（Kathryn Sikkink）关注到国际非政府组织和社会运动在当代国际政治中的表现、影响和作用途径，提出了“跨国倡议网络”的概念。该网络指来自不同国家的民间活动家拥有共同的道德观念或价值观念，为完成共同事业而相互合作，建立跨国联系。该网络是以自愿、互利、横向的交往和交流模式为特点的组织形式。他们强调虽然在国内社会和国际舞台上非政府组织的物质实力不强，但是其重视道德、观念和规范所带来的规范力量比较强大，通过回飞镖模式（Boomerang Pattern）超越国家层面来影响国际层面，最后再由国际层面施压于国内政府。[59]

再次，“跨国政策网络”最早由彼得·卡赞斯坦（Peter Katzenstein）提出，“认为政策网络是包含不同形式的利益调和与治理、在政策制定过程中形成国家与社会之间系统网络结构”。[60]“特定政策领域内由公共部门、半公共部门和私营部门行动者构成的网络，在一群相互依赖的行动者之间建立某种稳定的社会关系状态，以促成政策问题或方案的形成或发展”等。[61]全球政策网络可以被定义为：全球范围内，为实现共同目标（共同应对一个或几个领域的全球治理挑战，在相关政策制定和实施上具有共识）的主体——来自公共部门、私人部门和公民社会的超国家、国家、次国家和非国家的跨部门、跨领域、跨层级的行为者（包括人、团体或组织）——之间互动交往、交换资源，形成了资源相互依赖关系和利益调和关系。这些主体和主体间的互动关系构成的非正式和非层级的松散的组织结构即为全球政策网络。

最后，就动态发展而言，数字空间和网络空间被越来越多的学者认为是非政府组织未来发展的突破口。海伦·亚纳科普洛斯（Helen Yanacopulos）在2015年出版的《国际非政府组织的参与、倡导、行动：变革的面貌和空间》一书中强调了非政府组织参与全球治理的创新性空间，她认为就数字空间而言，通信技术的进步推动了国际公民跨国行动数量和质量的增加，并推动了国际公民社会在全球范围内的流动。[62]登科（Dencik）指出随着新媒体技术的改变，政治社会交往空间的不断扩大为非政府组织的参与性治理提供了一个更大的“全球政治空间”[63]。信息时代三部曲即《网络社会的兴起》《认同的力量》和《千年的终结》的作者曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）提出了空间的社会理论与流动空间理论，认为以资本流动、信息流动、技术流动、组织性互动流动为代表的流动性因素建构了我们的网络社会。他在2012年的《愤怒与希望网络》一书中概述了“社会运动的公共空间如何被逐步构建为互联网社交空间和城市互动空间之上的一种混合性空间，从而构成了技术和文化上的即时社区”[64]。数字空间允许各国公众和国际非政府组织之间进行多维度的接触和对话，从而强化了国际非政府组织参与跨国网络社会的互动频度和融入深度。

二 国内研究综述

国内对于非政府组织研究的起步较晚，进入21世纪之后，学界日益开始关注国际非政府组织在全球治理中的作用。2004年出版的《全球治理中的国际非政府组织》由学者王杰、张海滨、张志洲主编[65]，该书从国际非政府组织的概念、属性入手，从全球治理的角度对国际非政府组织的历史演变、角色影响等各方面进行了较为深入的探析，对安全、经济、人权和环境等领域的国际非政府组织进行了个案研究，是目前国内对国际非政府组织进行较为系统研究的一本专著。相比西方而言，中国学界对于非政府组织的关注度仍然较低，随着全球权力格局变迁，经济发展迅速的新兴发展中国家在全球气候中的权重不断提升，越来越多的国内学者开始关注以非政府组织为代表的非国家行为体在全球气候治理中的作用，如分析其同其他治理行为体的互动关系、评析非政府组织对于参与全球治理的合法性策略诉求，从气候传播的理论角度分析其同媒体及其他行为体的合作行为，或者尝试从公共外交的维度来分析发展中国家社会组织走出去（国际化）对于国家气候治理能力提升的重要性。[66]

（一）非政府组织与其他治理行为体互动关系的分析维度

中国学界对于非政府组织的关注首先在于其在全球治理谱系中的相对位置，即非政府组织同其他治理行为体的互动关系。盛红生和贺兵将非政府组织视为当代国际关系中的“第三者”，从宗旨原则、行动特点、法律地位、职权范围等维度入手来归纳非政府组织在当代国际关系中的独特作用。[67]霍淑红指出应该超越国际关系中国家中心论，以全球主义的视角来看待非政府组织在国际机制中提升的参与空间，推进在全球公民社会之上的国际非政府组织在国际机制中的建构性作用。[68]刘贞晔在其2005年出版的《国际政治领域中的非政府组织：一种互动关系的分析》一书中主要探讨了非政府组织与主权国家和国际政府间组织的互动关系，基于对国际禁雷运动（ICBL）和非政府组织国际形势法庭联盟（CICC）等重要非政府组织的经典案例分析，他指出非政府组织与主权国家的关系从抗争逐步走向合作，而非政府组织与国际政府间组织的关系从参与逐步走向合作。同时分析了非政府组织的活动在推动国家的社会化、权利政治和公益政治、新的非国家政治空间的出现，以及影响国际议事日程，促进国内政治问题的国际化和增强国际政治的合法性等方面所具有的重要作用。[69]

吴志成和何睿在《国家有限权力与全球有效治理》一文中指出国家虽然是最重要的国际行为体，但其权力在纵横两个维度上都在减少，其权力的有限性在全球问题复杂化背景下日益凸显，国家控制力和治理力的保持需要与时俱进的统治、管理与协商的模式，这意味着国家在政府决策中要重视来自社会、市场等不同主体的利益诉求，在国际事务中要加强与非国家行为体的协作。[70]可以说国际关系理论的发展已经从国家中心论演进到跨国主义理论、复合体治理、相互依赖理论、国际多元/多边机制及多元主义理论，政府以外的民间力量结合，正日渐扩大其在国际关系间的影响力。如何借由非政府组织不同途径的研究，观察国际关系中影响因素的质变与量变，已经成为21世纪新兴的研究课题。沈中元指出在全球化发展趋势下，非政府组织与各国政府、国际组织、非政府组织之间以及市场行为体的互动都呈现出新的特点。为了提升自身的全球性影响力，非政府组织注重区域整合策略和国际网络化策略，并且通过密切同其他市场和社会行为体的伙伴关系等措施来加强对于政府决策过程和国际治理议程的影响力等。[71]刘晓凤和王雨等学者进一步从批判地缘政治的视角出发，指出国家单一主体在环境问题等国际公共事务上发挥的作用受限，而且国家的“地域”在不断被解构和重构，地缘空间的跨国性、模糊性和公共性不断加强。在这一背景下，国际非政府组织和本土草根社会组织开始在全球、国家和地方等多个空间尺度上同国家、国际组织、跨国企业以及国内企业等多元行为体进行联合与互动，实现推动环境政策、行动、标准的制定或变动的目标。[72]

（二）非政府组织参与全球治理的合法性策略角度

叶江、谈谭曾指出国际政府间组织因其依赖于成员国——民族国家的资源、意愿和授权而具有相对较弱的合法性，而国际非政府组织则因其组织性质的公民性而拥有较高的规范性和道义性。国际非政府组织通过制度化直接参与和通过对话广泛参与两种模式介入国际政府间组织的活动从而提升其治理合法性。[73]但他们在研究中忽视了非政府组织自身也日益面临着合法性和承认性的困境，即在监督非政府组织的同时如何提升其多元认可度。陈超阳在《全球治理中非政府组织“战略三角”问责模式研究》一文中指出非政府组织的问责制完善可以从根本上提升其参与全球治理的合法性。非政府组织的“战略三角”问责模式包括价值、支持与合法性、运营能力三个维度，将问责与非政府组织的使命实现紧密相连，为其生存发展提供了坚实的合法性基础。[74]可以看出，在日益复杂的全球治理多元化、多维化进程中，国际非政府组织参与全球治理的合法化制度演进路径依赖于以下三个策略：取得权威认可的身份、采纳适当的行为程序并提供有效公共物品和公共服务。

国外学者克里斯·奥尔登（Chris Alden）与克里斯托弗·休斯（Christopher R.Hughes）认为中国的非政府组织发展非常薄弱，相当程度上限制了中国政府利用国内社会组织的专业知识和治理能力来发展对外交往的能力与合法性空间，即使面对全球公民社会与西方国际非政府组织对中国政府的施压也缺乏应对力。[75]基于此，越来越多的国内学者开始关注如何提升中国社会组织的合法性和问责性。获取必要的组织合法性是“一带一路”背景下中国非政府组织参与全球治理的重要前提。王杨和邓国胜在《中国非政府组织参与全球治理的合法性及其行动策略——以中国非政府组织参与海外救灾为例》一文中指出随着“一带一路”倡议的提出，中国非政府组织在“走出去”的过程中仍面临身份合法性、行为合法性和结果合法性三个维度的合法性挑战。基于中国非政府组织参与尼泊尔救灾行动的案例分析，他们认为中国非政府组织通过遵循国际原则、融入行业网络、与其他相关方保持良性关系的策略以获得身份合法性；通过遵守国际规范、学习建立网络成员规范、整合组织的社会网络策略来获得行为合法性；通过输出服务经验与品牌项目、提高创新示范性作用、注重形象管理策略以获得结果合法性。[76]

（三）国际非政府组织在气候传播中的角色分析维度

气候传播学研究源于美国，亚利桑那大学传播系李帕克（Lea J.Parker）教授奠定了环保传播的基础，将其概念定义为有效的环境信息通过各种渠道和方式到达受众的信息传递、互动过程。[77]国内较早关注这一研究领域的是郑保卫教授，他通过研究政府、媒体、非政府组织三者在气候传播中的互动性角色及影响力的分析发现三方的角色既各自独立又有着密切的联系：在谈判问题上，政府占主导地位，但同时需要媒体和非政府组织的支持，从而发挥促进和推动作用；在社会宣传与发挥影响方面，媒体和非政府组织承担着更大的作用，同时也需要政府的政策与法律方面的相关支持。一般情况下，非政府组织把对谈判内容的分析和解读提供给媒体，媒体加以报道引起政府关注并着力解决相关问题。为了更好地通过互动合作做好气候传播，三方均需增强国际视野并要相互理解与支持。[78]特别是在政府提升在全球气候治理的规则制定权和话语权方面，同国际媒体和国际非政府组织的合作更加重要。作为发展中国家，中国政府一方面可以更加大胆地与国际非政府组织交流，充分调动国际宣传资源；另一方面中国媒体和中国本土社会组织需要提升自身的专业化程度，加强对于目标受众的接受程度及接受习惯的分析，精心设计更有针对性的传播策略。[79]王彬彬的研究进一步拓展了气候传播中的行为体互动研究视域，她将气候传播界定为以解决气候变化问题为目标的社会传播活动，即通过提升社会与公众对气候变化信息及其相关科学知识的学习、理解和掌握，从认知层面改变公众的态度行为。另外，气候传播所涉及的不仅仅是环境知识的传播，更是发展路径的诠释，只有代表了南北共治的气候传播才能确保全球气候治理在公平公正的基础上推进各国对于国际核心规则的有效遵守和实施，为助推全球共治行动并为气候目标的实现做出积极贡献。[80]王彬彬于2018年出版了《中国路径：双层博弈视角下的气候传播与治理》一书[81]，从国家和国际的双层互动多维治理的视角入手，指出在气候传播中要将政府、企业、媒体、公众和非政府组织的五方联动考虑在内，参照多利益相关方在国际和国家两个层面的策略变化，可以将最新的实践进展及时纳入研究框架，为全球气候治理的制度创新建设提供支撑。

（四）国际非政府组织在公共外交中的角色分析维度

中国学界对于非政府组织在中国外交中的影响力研究还处于零星和分散化状态。王逸舟在研究公民社会与政府外交的关系时，曾讨论过中国非政府组织在对外交往中的角色，指出中国非政府组织较少涉及政治与安全议题，但在环境治理这类低级政治领域发挥着日益重要的作用。[82]李庆四在研究社会组织的外交功能时曾提出中国政府若想发展出与国际非政府组织打交道的视野、观念、策略和技能，必须时常与国内非政府组织打交道，并且需要激励中国国内的社会组织在对外交往方面的积极性。[83]

近年来，公共外交研究日益走入学术视野，但是发展初期非政府组织并没有占据显著位置。伴随着气候变化问题在国际政治中的重要性不断提升，特别是为了提升中国的绿色国际形象以及增强中国在气候变化问题上的外交话语权，非政府组织在公共外交中的作用才受到一定的关注。[84]赖钰麟基于中国非政府组织应对哥本哈根大会的主张与活动，提出中国本土社会组织与国际非政府组织驻华机构通过政策倡议联盟，进而提出新的气候治理诉求议题，这反映了气候公共外交的创新性进展。[85]它们开始“走出去”参与国际谈判会议，不仅提出了对于各国谈判立场的主张，还提出了对于中国政策制定过程、联合国议事规则以及世界环境组织等重要议题的主张，对于中国日后的外交转型与外交研究都具有相当重要的意义。张丽君做了关于非政府组织参与中国气候公共外交的长期跟踪调研，指出2009年以前中国气候外交的主要维度是政府间外交，之后中国有意识地开展气候公共外交。在2009年哥本哈根会议上，中国认识到在《联合国气候变化框架公约》缔约方谈判中通过政府间外交设定谈判议题和控制谈判议程固然重要，但取得国际社会对中国在气候变化问题上内政外交的理解与支持同样意义重大。自此，中国政府不断强化气候公共外交，鼓励民间组织、媒体、学术机构、企业参与气候公共外交。这不但改进了对中国在气候变化问题上主张和立场的叙述方式，还拓展了气候公共外交的多维手段。除了举行记者招待会、发布环境保护和气候治理研究报告外，自2011年德班气候大会以来，中国还增加了在气候变化大会上举行“中国角”、设立中国气候形象大使、资助本土社会组织参与国际气候大会、支持各类气候治理学术项目、进行气候治理学术交流等方式。[86]中国加强与国内外非政府组织的合作，也有助于促进中国在气候变化国际谈判和治理中的合法性和有效性，也有助于在气候变化领域形成良好的国际形象。[87]

三 既有文献评析

基于上述文献综述，可以看出西方学界对于非政府组织的研究不仅入手早，而且侧重于理论性提炼。从最为经典的全球多层治理维度来分析非政府组织的纵向和横向参与，到从自主治理、多中心理论和实验主义等维度来研究非政府组织的治理角色，再到对于“非政府组织外交”这一专有概念的概括和提炼都体现了西方学界对于非政府组织在全球治理和政策制定过程中角色价值的肯定。近年来，越来越多的学者更是从跨国治理范式来研究非政府组织，这从根本上反映了随着全球气候治理的复杂化、多元化和碎片化，以非政府组织为代表的非国家行为体在治理认知共同体网络、跨国倡议网络、跨国政策网络和社会空间网络中扮演了重要倡议者、支持者、创新者、推进者和引导者等角色。

中国学界对于非政府组织的研究起步较晚，现有的研究理论性突破较少，主要侧重于在案例分析领域，特别是结合中国目前参与全球气候治理的制度性权力和话语性权力困境而对非政府组织参与治理必要性的反思。较早的研究多是侧重于厘清非政府组织同各国政府行为体、全球或地区层面的国际组织、跨国企业等其他治理行为体之间的关系，进一步确定其治理角色。近年来，随着中国“一带一路”倡议的推进以及中国在全球治理领域的积极性全面参与，单纯性官方高层外交在应对全球公民社会和境外非政府组织的国际非议方面（如中国气候责任论、中国资源开发威胁论、中国新殖民主义论等）越来越力不从心，导致中国在全球环境气候治理中缺乏话语权、议程倡导权和规则制定权。因此，中国学界从更加灵活和务实的角度来分析非政府组织在气候传播和公共外交中的积极性角色。与此同时，随着中国本土社会组织“走出去”步伐的加快，讨论社会组织的国际化和合法化问题也成为提升中国社会力量在全球治理中的认可度和承认度的重要一环，特别是对于合法性策略和国际化路径的研究必不可少。

总之，既有研究成果虽然为本书的研究提供了有益的启发和借鉴，但学界对于非政府组织参与全球气候治理的研究，特别是对于全球气候治理碎片化格局及全球气候治理机制复合体中的行为体的互动研究仍有待深入化和体系化，其不足之处包括以下三个维度。

首先，在研究视角上，相关成果多停留在对非政府组织参与全球（气候）治理的单维度描述和分析层面，虽有学者关注气候治理碎片化格局的出现以及全球气候治理机制复合体的发展，并尝试从跨国主义范式来理解非政府组织的网络化参与趋势，但是未能进一步探析其中多元行为体的互动模式；而中国学界虽然开始关注非政府组织同其他治理行为体的互动模式的演进，但是又未能将这种互动放入全球气候治理复杂化和碎片化的大背景中进行分析。因此，目前立足于全球气候治理机制复合体演进过程中非政府组织同其他行为体进行网络性治理互动研究的成果尚不多见。

其次，在研究深度上，涉及非政府组织系统性参与全球气候治理的相关成果提出的观点比较零散，鲜有研究明确提出治理嵌构或治理互动的概念，其理论体系尚有待完善。现有西方学术成果虽然试图借鉴国际关系和公共治理中的既有理论，如多层治理、自主治理、创新性外交和跨国范式理论对非政府组织的治理行为进行分析，但是忽略了将多元行为体的网络化和互动性进行有机整合；同时也未能从一种历时性变动视角来分析非政府组织参与模式的创新。随着气候治理复合体的演进，我们需要对非政府组织在全球气候治理碎片化格局中的积极协调作用和网络合作进行综合性的分析，特别是本书通过对于“治理嵌构”理论的系统性建构，旨在为理解非政府组织在全球气候治理中的参与逻辑提供理论支持；并且从一种动态发展的视角来考察非政府组织的参与策略路径和权威空间的变迁。

最后，在研究观点上，国外学界多数成果仅仅关注源于西方的国际非政府组织在全球气候治理中的作用，未能对发展中国家非政府组织的参与给予足够的关注，有些观点有失偏颇。中国学界虽然意识到非政府组织的参与性治理对于提升国家形象和制度性话语权等具有重要贡献，但仍然鲜有研究将本土社会组织的发展置于全球气候治理机制复合体演进的大背景中，同时也缺乏对本土组织同西方国际非政府组织、国际组织以及国际媒体的多维互动的分析。因此，本书注重从“南北分割”视域下分析目前非政府组织参与全球气候治理的局限性。一方面发展中国家在全球气候治理中的影响权重不断提升，在全球气候治理嵌构中也开始逐步发挥自身的网络性作用；另一方面发展中国家不仅缺乏同国际非政府组织的良性互动能力，同时本土社会组织的国际化程度也极为有限，这些都导致了看似均质性的治理网络存在着等级性。随着非政府组织在后巴黎时代影响力的不断提升，这给予以中国为代表的发展中国家更多机遇与挑战。本书将立足于全球气候治理机制复合体演进的最新态势，从网络性和互动性兼顾的治理嵌构的理论视角来全面探讨非政府组织参与全球气候治理的行动逻辑，以期对既有研究进行推进、深化、拓展与创新。