第一节 社会公益事业的内涵

一 “公益”的概念辨析

（一）“公益”在近现代汉语中的常见表达

“公益事业”由“公益”和“事业”两个词组成。《现代汉语词典》中的“事业”有两层含义。一是指人所从事的，具有一定目标、规模和系统且对社会发展有影响的经常活动。词义没有固定指向，词组有革命事业或事业心等。二是特指没有生产收入，由国家开支经费，不进行经济核算的事业（区别于企业），词义在中国具有特定内涵，固定搭配为事业单位或事业费等。本书所述公益事业中的事业一般指第一种含义，仅在搭配事业单位时适用第二种内涵。基于此，公益事业是指人们为了追求公益，所从事的具有一定目标、规模和系统，对社会发展有影响的经常活动。公益是其核心要素，要弄清楚公益事业的内涵就要界定公益的概念。

近十年来，公益已经成为中国社会中的一股热潮。无论是在法律文件、学术文章中，还是在实践者的口语表达中，公益已经成为常用术语。例如，《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）提到“公益事业”；《中华人民共和国企业所得税法》提及“公益性捐赠支出”；《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）中的“公益活动”；《慈善信托管理办法》中的“公益信托”；我国民法中的“公益目的”及“公益服务”等。公益作为术语广泛出现在法律文件中，但公益的概念未被明确界定。

对于汉语中“公益”的使用时间，学术界的观点不一。台湾学者陈弱水在《公共意识与中国文化》一文中提及“‘公德’之外，清末还流行一个相关的新观念，就是‘公益’。在中国，‘公益’一词使用得似乎非常晚，几乎不见于20世纪以前的文献”。[1]秦晖在《政府与企业以外的现代化：中西公益事业史比较研究》一书中提到，公益一词在19世纪末首先是日本人留冈幸助在《慈善问题》一书中用来译西语中的Public Welfare，后来被汉语所沿用。[2]武洹宇在《中国近代“公益”的观念生成：概念谱系与结构过程》一文中对清末之前的文献做了考察，发现公益一词在清代中期已有本土渊源。[3]

根据已有的研究文献，1859年公益一词作为合成词已出现在汉语表达中，[4]并在19世纪中后期频繁出现。彼时，公益主要用于表达“使特定群体中（特定共同体）的全体成员受益的事务”。特定群体的范围包括国家、“一乡一县”，涵盖宗族、同乡等各类团体；受益的事务包括政治、经济和社会事务。在表达“国家事务”时，1864年《万国公法》提到“盖各国本操专权，随己之意见，为己之公益，以辖疆内之人物焉”；又如1895年《日本国志》提到“设元老院，以定立法之源；置大审院，以巩司法之权；又召集地方官，以通民情，图公益，渐次建立立宪政体”……“汽车、铁路、治河、垦田、经始大利，比集巨款，为全国人民公益之所关”。在表达“一乡一县”事务时，1908年《时事画报》登载了一篇名为《有此劣绅》的文章，文中提到：“绅士为一乡之表率，对于一乡之公益事，不为之提倡扶植，又从中破坏，谓之曰劣，谁曰不宜。”除此之外，一些小团体也用公益表达共同受益之事。1903年的《大公报》刊发了一篇《公益天足社改详细章程》的文章，写到“本社以劝诫妇女缠足为义务，此外一切地方公事概不干涉。原名独立社，改名公益，取决于公众有益之义”。1898年，载于《申报》的《公益汇利公司简略章程》提到“可以保本利而或花红，诚公益也”。这里的公益是指投资人共同获得的经济利益。

然而，现代汉语中公益的内涵有所不同。目前学术界主要有两种代表性观点。其一，政府和民间部门皆可开展公益事业。如秦晖所言，公益事业源于英文中的Public Welfare，与“私益”相对应。现代社会已经形成了以志愿求私益的市场部门，以强制求公益的政府部门，以志愿求公益的民间部门这三大分支。[5]这与《现代汉语词典》对公益的解释基本一致，“公共的利益，多指卫生、救济等群众福利事业”。其二，公益事业仅由民间力量提供，如资中筠在《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》一书中提到“从根本上说，公益和慈善天然是民间的事情，应该由私人或民间组织来做。政府并不适合做慈善，因为政府做事是用纳税人的钱，作为财政预算的一部分，无论用于教育、扶贫、医保，应属于福利开支，是政府的职责所在，而非慈善”。[6]此书将公益事业等同于慈善，并翻译为Philanthropy[7]。

综上所述，在近代汉语中，公益的内涵十分广泛，强调特定群体的共同利益，并不必然包含对弱势群体的救济或福利之意。而现代汉语中公益的表达更偏向后者。由此可见，在历史发展过程中，公益一词的内涵发生了演变，本书对此演变过程暂且不表。但是，如果要理解现代汉语中上述两种关于公益的代表性观点，我们需要回到相关英文词语中寻找答案。

（二）与公益对应的两组英文词语考察

现代汉语中与公益密切相关的英文词语有两组，分别为Charity/Philanthropy、Public Welfare/Social Welfare。本部分通过这两组英文词语的对比，揭开前述两种代表性观点的差别。

1.Charity/Philanthropy

Charity源于拉丁词根caritat-，词根意思为Christian love，即基督之爱，显示出Charity与基督教关系密切。Charity一词首先在《圣经》中出现，强调宗教之爱，是每个基督徒的责任和义务。此后，Charity衍生了更多词义，并且开始脱离宗教的内涵，表示一切对他人的一般意义的情感或友善行动，也包括从事某种活动的机构。[8]

17世纪，Philanthropy首次出现在英文中，源于拉丁语Philanthropia，意思为Love of mankind，用以表达人类普遍的善意，具有“博爱”的内涵，不具有宗教含义。受众不仅包括人类，也包括其他物种。与Charity类似，Philanthropy也可以表示从事某行为的特定类型机构。

图1-1展示了《韦氏词典》中这组词及与这组词相关的所有同义词的词义考察。从这些词的内涵来看，Charity和Philanthropy的意思最贴近，都包括具有特定目的的组织或机构（The institution/organization），善意（Goodwill）的情感，以及友善的行动（An act）三层意思。在实际使用中，这两个词在一定条件下也经常互换使用。

图1-1 同义词考察

Charity和Philanthropy在表达上述三层内涵时，又有着细微的差别。与Charity比起来，Philanthropy是更加宏观的表达。Philanthropy通常不用于指代某项具体的扶贫济困行动，而是指某个主体为了实现特定目的而开展的所有类似行动的统称。在《美国历史上的慈善组织、公益事业和公民性》一书中，作者也认为Charity是由个人善意驱动的，可以减轻痛苦和折磨，但Philanthropy是抽象和制度化的，可以系统地解决深层次社会问题。[9]简单来说，Charity是一个机构或个人所开展的具体行动，而Philanthropy是基于共同追求，由具有相同目标的个人或机构所开展的系统和规模化的若干行动合集，更加贴近事业的含义。由于以上区别，英国《2006年慈善法》、美国《国内税收法》等法律文件均使用更为具象化的Charity或其衍生词，内容以规制特定组织的具体行为为主。Philanthropy在正式法律文件中则较少出现。

除了Charity和Philanthropy之外，其他词虽然在表达语义上有共通之处，但是使用语境有明显差别，极易区分。如Dole和Almsgiving产生年代比较久远，在现代英语中，前者专指失业救济金，后者至今仍然具有宗教内涵，表示源于宗教义务而分发的救济物品；又如Contribution与Donation均指给予的物品，前者是建立在人们共同义务基础上强制缴纳的物品，如税收，后者则多指基于自愿而捐赠的物品；再如Beneficence与Benefaction的词源均与Bene有关，表示“好的”（Well），前者用来形容人的友善，后者用以表达得到他人的恩惠或好处。

2.Public Welfare/Social Welfare

14世纪，Welfare是“The state of doing well especially in respect to good fortune，happiness，well-being，or prosperity”，即社会成员幸福、繁荣、满足的生活状态。[10]20世纪，Welfare开始具有为社会成员提供必需品的福利之意。图1-2梳理了与Welfare同义的词语。Welfare和Well-being均指一种良好的生活状态，包括物质、经济及文化等各个方面。而Interest强调与己相关的利益，通常是经济方面的利益。Welfare和Well-being在表达良好的生活状态时可以互换使用，但是Well-being不具有福利之意，仅表达一种状态。

图1-2 同义词考察

从两个形容词Social和Public来看，Social Welfare和Public Welfare的不同在于受众。Social Welfare是针对特定弱势群体的福利，即“Organized public or private social services for the assistance of disadvantaged groups”[11]。Public Welfare应是针对全体社会成员的福利，即“Public is affecting all the people or the whole area of a nation or state”[12]。Social Welfare和Public Welfare两词均产生在第二次世界大战后，伴随福利国家[13]理论逐渐在英美等国流行。

然而，与福利国家的发展模式密切相关，Social Welfare和Public Welfare的关系远没有其形容词显示的那么泾渭分明，两者具有历史承袭关系。福利国家的发展模式主要有三种。[14]第一种是剩余模式。此术语出自威伦斯基和莱博的《工业社会和社会福利》一书。此书认为，家庭和市场是满足个人需求的渠道，当发生重大危机、经济萧条或疾病等而无法满足个人需求时，福利才发生作用。从这个解释来看，福利等同于扶贫济困，仅提供最低水平的生活需求。在这种模式里，福利是非组织化和非制度化的行为，具有极强的随意性。第二种是制度性再分配模式。此术语由英国的社会政策学创始人蒂特姆斯提出。他将福利的对象从特殊的弱势群体扩展至社会所有成员，并且提出福利是一种常规性的再分配或补贴制度，以矫正社会中的不公平。福利通过一系列制度安排来防止或解决社会问题，但仍限于最低水平的生活需求。第三种是发展性模式。此术语出自卡恩和罗马尼斯克因，他们认为福利不应是消极弥补和矫正社会问题的制度，而应该是积极主动地促进所有社会成员发展的制度。实际上，福利已经直接与公民的社会权利挂钩，不仅实现最低限度的福利供给，而且必须满足社会成员发展所需的福利供给。在前两种模式中，Social Welfare占主导地位；在第三种模式中，Public Welfare的内涵已经涵盖了Social Welfare的内容，成为福利国家的职责之一。

从上述若干英文词语的内涵来看，与不同英文词语对应而产生的对公益的理解是截然不同的。如果公益被理解为Charity或Philanthropy，公益应该带有主体属性，指某种特定的主体为了特定目的所开展的行动。如英国《2006年慈善法》开篇为Charity所下的定义，“Charity means an institution which is established for charitable purposes only”。[15]又如美国《国内税收法》501（c）（3）提到“Charitable Organizations are organized and operated for purposes that are beneficial to the public interest”[16]，后又规定了Charitable Organizations的特征。而如果公益被翻译成Social Welfare或Public Welfare，那么公益并不专属于某类主体，而是强调“事”的属性，指为了实现社会成员良好的生活状态所开展的福利事业。

二 公益事业的主要特征

由于人们对公益的常见表达有所不同，公益事业的内涵也会有差异。权威文件虽然对公益并未有明文规定，但是通过列举和兜底条款的方式，在法律条款上对公益事业做出界定。《公益事业捐赠法》第三条所称公益事业是指非营利的下列事项：救助灾害、救济扶贫、辅助残疾人等困难的社会群体和个人的活动，教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境保护、社会公共设施建设，促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。此后至2016年《慈善法》颁布之前，相关法律法规直接使用公益两字，并未多做列举式解释。基于《公益事业捐赠法》上位法及特殊法的性质，其对公益的界定可以直接适用于其他法律文件。从其对公益事业的界定中，我们可以合理推出公益应为社会公共事业和社会福利，而公益事业并不具有明确的主体属性。

因此，我国理解的公益事业应更加倾向于“事”的属性，更贴近Social Welfare或Public Welfare这组词，既包括面向特殊弱势群体的福利，也包括面向公众且与社会发展密切相关的公共事业及福利事业。在汉语中，公益事业可以被理解为：政府或社会力量为了追求社会公共事业和社会福利，所从事的具有一定目标、规模和系统的非营利活动。其中，社会力量在本书中指党政机关之外的社会群体，包括社会组织、企业和自然人等。

（一）非营利性

在《新华字典》中，“营利”被定义为“谋求私利、谋求利润”，“非营利”则是指“不谋求利润”。在我国公益事业发展的早期，很多人错误地将“非营利”理解为“不获取利润”。而实际上，“获得利润”在汉语中有专门的指代词语，即“赢利”（同盈利）。《新华字典》解释赢利（盈利）是指获得利润或企业单位的利润。从词语本身的意思来看，我国法律对公益事业的非营利的限制应该仅在于目的层面。这种解释在英语中也同样适用。非营利性在英语中表述为Nonprofit，在《韦氏字典》中的意思为“Not conducted or maintained for the purpose of making a profit”。从这个定义可看出，非营利在英语中也是目的层面的修饰词，而非行为层面上的限制。

非营利性的要求包括两个层面：一是公益事业的宗旨不能以营利为目的，即任何公益事业都需以谋求社会效益最大化为首要目标；二是公益事业不能进行利润分配。某一主体从事公益事业可以开展营利性活动并产生赢利（盈利），但是不能在成员之间进行分红，只能再投资于公益事业，以此避免公益事业偏移社会使命。

某一主体从事公益事业可以开展营利性活动这一点已经在众多法律文件中获得认可。1999年，《公益事业捐赠法》第十七条提到，公益性社会团体应当严格遵守国家的有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值；公益性非营利的事业单位应当将受赠财产用于发展本单位的公益事业，不得挪作他用；对于不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产，受赠人可以变卖，所取得的全部收入，应当用于捐赠目的。2004年，《基金会管理条例》提到“基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值”。2018年，《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》第三条提到，“慈善组织应当以面向社会开展慈善活动为宗旨，充分、高效运用慈善财产，在确保年度慈善活动支出符合法定要求和捐赠财产及时足额拨付的前提下，可以开展投资活动”。投资活动包括购买银行、信托等金融机构发行的资产管理产品、股权投资或将财产委托投资等。但该办法同时规定，慈善组织投资取得的收益应当全部用于慈善目的。非营利性是衡量某一活动是否属于公益事业的基本标准。

（二）供给内容为社会公共事业或社会福利

公共事业是一个具有中国特色的词语，在目前的法律文件中没有明确界定。从学科角度来看，公共事业是“公共事业管理”的研究对象，源于西方的公共管理学。1996年公共事业管理专业被引入中国并成为公共管理一级学科下的二级学科。由于此渊源，公共事业和公共管理有着密切关系。两者的诞生均与对传统行政管理的反思有关，秉承政府的“掌舵”和“划桨”职能相分离的理念，通过改变政府直接提供或直接管理的方式，提高各项服务的质量和效率。不同的是，公共管理所研究的对象是公共事务。公共事务的内涵更加广泛，包括政治事务（政策及法律制定、民族团结工作、司法工作等）、经济事务（宏观调控、经济管理等）以及社会事务（民政工作、科教文卫等）三个部分。公共事业涉及政府的社会管理职能，仅包括社会事务部分。

关于公共事业的定义，我国学术界有三种代表性的观点。其一，公共事业是面向社会，以满足社会公共需要为基础目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。[17]其二，公共事业是关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的，以狭义的社会公共事务为基本内容并包含必需的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。[18]其三，公共事业是社会的一些组织和部门为满足社会群体需要，为经济发展、社会管理和公众生活创造有利条件而从事准公共事务、提供准公共产品的活动。[19]

结合公共事业的学科理解和学术观点，我们认为，第一种观点和第二种观点比较接近公共事业的内涵。公共事业应具有四个特点：第一个特点是开展与社会事务相关的公共服务和为公共服务创造条件的两种活动。一般来说，公共事业只提供服务型的无形产品。产品生产和消费处于同一过程，如义务教育。但同时，为了保障公共服务的供给，公共事业也提供包括各类社会性基础设施在内的有形产品，如学校、医院等。第二个特点是不以营利为主要目的。公共事业中的公共服务或社会性基础设施是非营利性的，比如义务教育、基本医疗服务等，这些服务的赢利将再投资于公共事业本身。第三个特点是受益对象为全体社会成员。第四个特点是参与主体广泛，包括政府、社会力量等多元主体。[20]

基于以上四点，公共事业所涉及的内容正是《公益事业捐赠法》第三条中罗列的第二点和第三点，而公益事业除了面向全体社会成员之外，还包括面向部分社会成员的社会福利，后者强调政府或社会为鳏寡孤独、盲聋哑残等特殊社会生活困难者提供各种物质帮助和特殊服务，特指《公益事业捐赠法》第三条中的第一点。

（三）参与主体的广泛性

我国的公益事业并不是特定主体的特定行为，这意味着无论是政府还是社会力量皆可参与公益事业，只是主体不同，参与方式有所不同。

公益事业主要有三类参与主体：其一是政府，以财政保障实施；其二是社会组织、企业及自然人等社会力量，以服务收入或捐赠实施；其三是政府及社会力量，二者共同实施公益事业。图1-3展现了公益事业的参与主体。

图1-3 公益事业的参与主体

1.政府开展的公益事业

政府作为供给主体既包括政府机关，也包括政府机关设立或其他组织利用国有资产设立的事业单位，如中国残疾人联合会、中华全国妇女联合会、中国共产主义青年团等。《事业单位登记管理暂行条例》提到，事业单位是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。政府机关或事业单位以国家财政保障实施公益事业，这类公益事业被明文规定于国家政策中，以国家制度强制保障实施。

政府机关或事业单位提供基本公共服务。2017年，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提到，基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。该文件的附件罗列了包括基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务八大类别81项基本公共服务内容。[21]这81项内容由政府机关或事业单位主责并由财政强制保障。

2.社会力量开展的公益事业

社会力量开展的公益事业是政府开展的公益事业的重要补充。与政府开展的公益事业相比，社会力量具有以下优势。其一，社会力量满足多样化需求。政府开展的公益事业只提供基本水平的公共服务。公众需求日趋多样化，基本水平的公共服务已经难以满足社会需求，而社会力量可以关注到多样化的需求。其二，社会力量具有灵活性。政府从事的公益事业往往因为复杂的手续及流程而具有一定的滞后性，而社会力量相对灵活，可以及时发现和满足需求。在实践中，社会力量经常可以补充国家职责范围内的基本公共服务，同时还可以在基本公共服务之外开拓新的公益领域。2014年，瓷娃娃罕见病关爱中心发起“冰桶挑战”，极大地推动了政府对罕见病相关药物和治疗设备的研发、引进及生产，并用社会募捐的方式支持了罕见病群体。2017年，自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会共同提起的“常州毒地”公益诉讼案，引起政府对土地污染防治的高度关注，从而加速了土壤污染防治法出台。这些例子举不胜举。

（1）社会组织

社会组织是我国的一个专有词，来自民间组织登记管理部门——中国社会组织管理局。中国社会组织管理局主要负责基金会、社会团体、社会服务机构（民办非企业单位）的登记及管理工作，因此社会组织主要指代这三种组织形式（见表1-1）。

《慈善法》提到，慈善组织是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构（民办非企业单位）等组织形式，主要通过捐赠财产或提供服务等方式，自愿开展公益活动。从该规定可以看出，我国的慈善组织还作为专门的法律词语使用，慈善组织与社会组织的内涵基本一致。《慈善法》第十条提到，三类组织须向其登记的民政部门申请认定才可获得慈善组织身份。获得慈善组织身份是获得公募权、享有税收优惠、承接政府购买服务的前提条件。慈善组织需要特殊的认定手续，而社会组织的外延更大。因此，把从事公益活动的组织形式称为社会组织更为准确。

表1-1 社会组织类型

基金会是以财产为基础成立的社会组织，获捐的财产有固定使用方向且遵从捐献者的意志，并以此建立团队。社会团体通常是以人为基础成立的会员制组织。社会团体通常以互益性为主要特征，围绕会员的共同兴趣及意志提供各种服务，如中国慈善联合会。社会服务机构（民办非企业单位）以一定的社会使命为基础，面向不特定的公众提供社会服务。在实践中，社会组织从事公益事业主要有三种途径：提供社会服务[22]、公益创投、社会影响力投资。

公益创投并没有法律上的定义，国际上通用的概念来源于欧洲公益创投协会。该协会认为“公益创投是将风险投资的工具用于公益慈善事业，为社会目的组织提供资金和非资金支持，以提高其社会效应的方法”。[23]与单纯的资金捐赠或志愿服务不同，公益创投结合这两个方面来培育社会组织，是一种创新的投资方式。公益创投不要求有经济回报率，无论是政府还是社会力量都可以从事公益创投。目前，社会组织中有很多专门从事公益创投的机构。上海恩派公益事业发展中心以“助力社会创新，培育公益人才”为使命，全面支持社会公益组织的发展，提供资金、能力建设、空间运营等。[24]2009年，爱德基金会成立爱德社会组织培育中心，以培育社会组织及公益人才为目标，开展社会组织培育与能力建设、社会组织评估与督导、社会资源筹集与整合等业务。[25]爱佑慈善基金会的“爱佑益+”项目，为入选机构提供资金、战略辅导、管理咨询、品牌宣传、资源嫁接等多方面支持。

除了社会服务和公益创投之外，社会影响力投资也是社会组织从事公益事业的方式之一。2013年，世界经济论坛在对社会影响力投资的定义中提到，这种投资在实现财务回报的同时，又能对社会和环境产生正面且可以评估的影响。与传统投资不同，影响力投资在选择之初就认为经济回报和社会效益并重，不能在牺牲社会效益的前提下获取经济回报。例如某家药企推出了新的药品，虽然侧面上会产生有利于健康的社会效果，但是如果是以赢利来作为投资考量，则不属于社会影响力投资。社会影响力的投资主体同样适用于政府或社会力量，投资对象一般是从事公益事业的主体，比较多的是社会组织及社会企业。社会影响力投资的概念于2015年左右进入中国，虽然目前实践不多，但已得到关注。南都公益基金会推动成立的中国社会企业与影响力投资论坛，是我国目前最大的社会企业与影响力投资交流平台之一。

（2）自然人

自然人既包括个体自然人也包括尚未具有合法身份的自然人团体，如企业中的志愿者协会或自然人组成的临时志愿者小组。自然人从事公益事业的合法性主要来源于《慈善法》。该法提到，自然人同样可以通过捐赠财产或提供服务的方式，自愿开展公益活动。这里的自然人纯粹按照个人意志从事公益事业，不受任何干扰，具有一定随意性。这类人往往被称为“志愿者”或“慈善家”。

捐赠财产是自然人参与公益事业的主要方式之一。捐赠财产的方式有慈善捐赠、公益创投及社会影响力投资。资中筠在《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》一书中提到，在清末和民国时期，我国出现了以张謇、经元善、宋裴卿等为代表的企业慈善家。[26]而在当代，一批企业慈善家也正在崛起。如在2011年捐出35亿元股权的曹德旺，在2017年宣布60亿元捐赠计划的美的集团创始人何享健等。北京师范大学中国公益研究院、国际公益学院每年发布《中国捐赠百杰榜》。2018年发布的榜单显示，中国企业家的大额捐赠已经成为一大趋势。[27]同时，随着互联网等技术的发展，普通个人的小额捐赠也逐渐成为常态，人们在日常生活中就能通过消费和运动等方式完成捐赠。《中国慈善发展报告（2018）》中的数据显示，2011～2017年，个人捐赠额占社会总捐赠数额的两成左右。[28]目前，单纯捐赠是自然人捐赠财产的主要方式。[29]

2017年公布的《志愿服务条例》提到，志愿者是指以自己的时间、知识、技能、体力等从事志愿服务的自然人。志愿服务一直是自然人参与公益活动的主要方式之一。自然人可以参与社会组织开展的公益活动，同时也可以自行组织开展志愿服务。《中国慈善发展报告（2019）》提到，2018年度的中国志愿者总量（包括在官方和志愿服务组织登记的注册志愿者与非注册志愿者）约为1.98亿人，其中全国活跃志愿者6230.02万人，2018年度贡献志愿服务时间总计为21.97亿小时。[30]

（3）企业

A.营利性企业

营利性企业以追求利润为第一宗旨。这类企业参与公益事业的动力源于企业社会责任的理念。企业社会责任（Corporate social responsibility，简称CSR）要求企业在创造利润、对股东和员工承担底线法律责任的同时，也要承担对消费者、社区及环境的责任。CSR要求企业改变营利至上的观念，关注生产经营活动产生的社会效益。学术界通常认为，CSR包含四个部分（见图1-4）。第一，企业应该承担经济责任，生产优质的产品并取得经济效益。第二，企业应承担法律责任，应遵纪守法，合法经营。第三，企业应承担伦理责任，应该公平运营，不应损害利益相关方的权利，如对供应商和销售商诚实守信等。第四是对社会的回馈，企业应为社会进步作出贡献，做良好的企业公民，为社会捐献所需资源。公益事业是企业CSR中的一部分，是企业对社会的回馈。

图1-4 企业社会责任的四个层级

国际上众多衡量企业CSR的标准文件对公益事业提出了要求，如BSCI标准认证（Business Social Compliance Initiative），SEDEX认证（Supplier Ethical Data Exchange），SA8000标准认证（Social Accountability 8000 International standard）等。2015年，联合国可持续发展目标又为企业从事公益事业提供了国际上通用的参考标准，涉及贫困、妇女平等、公众健康等领域。国内的CSR起步较晚，从2006年起国内企业才逐渐关注该领域。目前，企业从事公益事业已经成为CSR领域中发展最快的一部分，很多知名的营利性企业长期开展公益活动，如汇丰银行、雀巢、宝洁、阿里巴巴、腾讯等。

营利性企业从事公益事业主要通过7种方式，包括公益主题活动、公益慈善捐赠、社区志愿者活动、企业价值链社会责任活动、创建基金会、企业公益创投和影响力投资。[31]

B.社会企业

无论是在学界还是在实践中，社会企业尚没有统一的术语和定义，各国的做法也五花八门。1999年，欧洲经济与合作发展组织最早提出了社会企业的概念，认为社会企业（Social Enterprises）是指任何可以产生公共利益，具有企业精神策略，以达成特定经济或社会目标、不以利润最大化为主要追求，且有助于解决社会排斥及失业问题的组织。在英国，社会企业在法律上表述为社区利益企业（The Community Interest Company），这类企业需以服务社会为目的，并且不得向其成员分配利润及资产。在美国，各州政府对社会企业的命名和定义不一，如低利润有限公司（Low-profitlimited Liability Company）、共益企业（Benefit Corporation）、灵活目的公司（Flexible Purpose Corporations）、社会目的公司（Social Purpose Corporation）等。目前，全球已有22个国家发展了社会企业的认证体系，如英国社会企业联盟认证体系和美国B-Corp认证体系等。截至2015年，英国社会企业达到7万家，美国社会企业数量超过2000家。在中国，香港地区的已认证社会企业超过570家，台湾地区登陆社会企业平台的组织超过120家。[32]

中国尚未形成关于社会企业的统一概念，并且有众多认证体系。2015年，顺德社会创新中心发布了《顺德区社会企业培育孵化支援计划》；2018年，中国公益研究院、南都公益基金会等六家机构联合发布了《中国慈展会社会企业认证办法（2018）》；2018年，北京社会企业发展促进会发布了《北京市社会企业认证办法（试行）》，等等。由于认证体系不一，统计口径不一致，社会企业的数量很难估算。2019年，全国首次发布的《中国社会企业与社会投资行业扫描调研报告2019（简版）》显示，截至2018年，经过中国慈展会认证的社会企业共有234家，而实际估算的社会企业有可能达到上千家。[33]

基于各国实践，社会企业“利用商业手段来实现社会目标”这一界定已经得到广泛认可及采纳。社会企业至少要具备三个要素。第一个要素是以社会目标为导向。社会企业必须有明确的社会使命，而不是以经济效益最大化为目标。第二个要素是从事经营性活动。社会企业通过向社会提供高质量的服务而盈利，具有自我造血的功能。第三个要素是有限的利润分配。社会企业需将其利润再投入社会事业当中，不得全部用于股东分红，而不同文件对具体分配比例的要求不一。《顺德区社会企业培育孵化支援计划》要求50%以上的利润需要继续支持公益事业。《北京市社会企业认证办法（试行）》则未对利润分配做出规定[34]，根据“法无禁止即可为”的原则，社会企业可以进行不同比例的利润分配。

《中国社会企业与社会投资行业扫描调研报告2019（简版）》中的数据显示，91.6%的社会企业从事市场经营活动，58.4%的社会企业占比最大的收入来源为市场运营。84.5%的社会企业2017年度利润用于再投资，61%的社会企业规定禁止或限制利润分配。本书认为，如果一个社会企业未将100%的利润再投资于公益事业，它从事公益活动的行为属于营利性企业的企业社会责任行为。另外，由于社会企业注册形式不限，报告显示有32.4%的社会企业采取了社会组织的注册形式，与社会组织有所重合。

3.政府及社会力量共同推动的公益事业

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提到，要充分发挥市场机制作用，支持各类主体平等参与并提供服务，形成扩大供给合力。

政府与社会力量的合作方式主要有两种。第一种是PPP（Public-Private-Partnership）。PPP是指政府与私营部门为共同提供公共服务而建立的合作关系，包括BOT（Building-Operate-Transfer）[35]及TOT（Transfer-Operate-Transfer）[36]。在我国，PPP常被使用在基础设施建设的经营性项目中。自2015年起，国家相关部门相继发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》以鼓励公益事业的公私合作。目前，养老、社区建设等领域已经出现了公建民营模式的探索。[37]第二种是公益创投。PPP是用社会力量来支持政府从事的公益事业，而公益创投是政府购买社会服务的一种重要方式，侧重于政府用财政资金培育其他主体来从事公益事业。2012年以来，国家相继出台《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施细则》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等公益创投相关政策。在公益领域，政府公益创投已经成为其他公益事业从事主体必不可少的资金来源。在实践中，政府的公益创投有三种运作方式。第一种是委托模式。政府将公益创投直接委托给社会力量运作。如2009年，上海市民政局委托社会组织举办上海市社区公益创投大赛，获胜者将得到政府的资金支持。第二种是协作模式。政府与其他公益事业的主体共同协作，政府提供创投资金，合作伙伴提供资金或非财务的支持，如能力建设、机构规划等。第三种是合资模式。政府与其他主体合资成立专项基金或设立创投机构。如2012年，南京市创投协会成立，由政府财政资金、福利彩票公益金、社会捐赠资金三部分组成，对公益项目进行支持。公益创投一般需要经过项目征集、初审、终审、签订协议、发放资金、项目评估等流程。

三 公益事业与慈善事业的区别与联系

在中国，公益与慈善常被混用。一来，人们将公益与慈善等同，认为公益和慈善可以互换使用；二来，公益与慈善被认为是完全不同的两个概念，可以出现在不同语境中，也可以连用，如中国公益慈善事业。在理清公益事业内涵的基础上，我们来看两者的关系。

与公益不同，慈善在中国早有本土渊源。学术界认为，慈善作为合成词最早出现在魏晋南北朝时期，众多汉译佛经已经出现了慈善用例，如《大方便佛报恩经》《菩萨本愿经》《长阿含经》等多部经典提及了“慈善根力”“佛以慈善，教化一切”“怀怖畏心，发慈善言”等。在6世纪之后，慈善逐渐应用于世俗文章当中。[38]《魏书·崔光传》提到了“光宽和慈善，不忤于物，进退沈浮，自得而已”。[39]余日昌所编的《中华传统美德丛书·慈善卷》提到，慈善用于表达“仁慈”“善良”“富于同情心”。[40]《辞源》界定的慈善也有仁慈善良之意。[41]《中华慈善事业：思想、实践与演进》一书提到“博爱为慈，乐举为善”。[42]除了词语使用，早在先秦时期，与慈善相关的思想也已存在，包括仁、仁义、仁爱、善事、义举等与慈善同义的表达。从古代的汉语表达来看，慈善意在表达一种个人的救济心态，形容人所具有的乐善好施的性格。

学术界普遍认为在中国近代的文献中曾经出现过有关公益与慈善区别的讨论。1906年，《敝帚千金》杂志刊登了两篇文章，其中一篇认为烧香拜佛、布施和尚、寺庙放生等是“没益的善事”，只有发自“爱国爱群”之心所行之事才算是公益。另一篇提及一个故事，一名财主在收成好的时候大肆囤粮，在灾荒之时，不开仓济贫，而是筑路修堤，帮助恢复收成。评论说：“像这样有钱的办法，不独算是行善，还是为大家的公益呢。”[43]由此可以判断，在近代，慈善通常用来表达针对特定弱势群体的行动，如布施和尚和回应乞讨等，而不是全体成员均可受益的行动。慈善是个人实施的临时性救济行为，如开仓救济，而不是可持续地解决问题的措施，如筑路修堤。此后，慈善一词一直在民间非正式语境中使用，而学界关于慈善与公益的讨论，也大多限于近现代词源考察。如有代表性的观点认为慈善是个人基于悲悯之心所做的好人好事，强调给予，具有很强的随意性，而公益是基于公共利益而开展的系统化和制度化的行动，强调合作，具有一定持续性。[44]

然而，《慈善法》使慈善一词正式成为法律术语，并且在现代汉语中有了权威解释。《慈善法》第三条提及，本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：（1）扶贫、济困；（2）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；（3）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；（4）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；（5）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；（6）符合本法规定的其他公益活动。

基于《慈善法》的描述，以往关于公益与慈善的区别已经不再适用，慈善不再限于个人的救济行动，而具有两个显著特征。第一个特征是主体的自愿性。不同于国家通过强制税收集中社会资源，慈善事业所提供的社会服务及捐赠都基于主体自愿和志愿者精神。任何强迫或变相强迫的社会服务或财产捐赠都不属于慈善。第二个特征是主体属性。慈善是特定主体所开展的公益活动，包括自然人、法人和其他组织，有非常明确的主体属性。回溯本节最开始提到的有关公益的常见表达，慈善更接近资中筠书中所提的概念，词意更贴近Charity和Philanthropy这组词。

因此，慈善是公益活动的一种，公益事业与慈善事业两者应是包含关系。从参与主体的属性来区分，公益事业可以分为慈善事业和制度性公益事业，前者指社会力量以自愿形式独立开展的公益事业，以及社会力量与政府合作开展的公益事业。后者指以国家强制力量实施且有制度保障，政府独立开展的公益事业。除主体有所不同之外，从《公益事业捐赠法》和《慈善法》的规定中可以看出，公益事业和慈善事业的内容是相同的，都以社会公共事业和社会福利为主要内容。

基于以上论述，图1-5展示了公益事业与慈善事业之间的关系。为了凸显两者关系，在本书中，“慈善事业”又被称为“社会公益事业”，表示慈善事业仅由社会力量主导，同时又属于公益事业。[45]

图1-5 公益事业与社会公益事业（慈善事业）的关系

四 社会公益事业在中国的发展历程

这里从“慈善”寻找中国社会公益事业的发展轨迹。1949年之前，慈善行为零散见于一些清末慈善家和民国实干家出于救国或社会改良的目的而进行的个人行为之中。[46]从1949年开始，中国社会公益事业的发展历程十分曲折，经历全面接管和改造期、真空期、恢复期、过渡期及空前发展期五个阶段，自1978年以后，中国社会公益事业才真正获得一定程度的发展空间。

第一阶段为1949～1956年的全面接管和改造期。这个时期处在两个政权的过渡阶段，新政权接管和清理在旧政权时期产生的社会组织，并确定新的社会公益事业发展方向。1950年，董必武在中国人民救济代表会议上提到，社会救济事业应是在政府统一领导下开展的国家事务。[47]从这个界定中可以看到，这时期的社会公益事业势必具有很强的行政或官办色彩。

第二阶段为1957～1977年的真空期。在政权过渡完成之后，这个时期的阶级斗争影响了社会公益事业的发展。慈善被认为只应该存在于资本主义世界里，而社会主义社会里人人平等，没有人需要救济。郑功成在其书《当代中国慈善事业》中提到，在此期间，《人民日报》共刊登过4篇以“慈善”为题的文章，皆是批判美国慈善对人民的毒害及其虚伪性。[48]

第三阶段为1978～1993年的恢复期。在改革开放之后，政府放宽了对社会公益事业发展的控制，颁布了《基金会管理办法》《公益事业捐赠法》《社会团体登记管理条例》等相关法律法规，为社会公益事业的发展提供了良好环境。

第四阶段为1994～2007年的过渡期。这个时期的社会公益事业仍然具有浓厚的官办色彩，行政干预比较严重。如社会力量成立的社会组织需有双层管理单位，又如只有官方指定的社会组织才具有接受社会捐赠的资格，诸如此类的限制很多。即使如此，仍有大量的社会组织诞生。并且，国家一改之前对慈善的否定态度，通过政策或法律鼓励社会公益事业的发展。如2005年的政府工作报告指出政府要支持慈善事业的发展，提到“做好优待抚恤工作，支持慈善事业发展”。这是“慈善事业”首次出现在政府工作报告中。

第五阶段为2008年至今的空前发展期。2008年，中国重大自然灾害频发，激发了中国社会各界空前的慈善捐助热潮，被称为“中国民间公益元年”。之后伴随着郭美美事件、陈光标诈捐、腾讯“99公益日”诞生等带来或负面或正面影响的重大事件，中国社会公益事业逐渐走上专业化道路。与此同时，国家通过一系列政策、法律及机构改革等措施鼓励社会组织参与社会治理。社会公益事业进入发展快车道。