【适用指南】

受案范围是行政诉讼程序的首要关节，意义重大。行政诉讼法第13条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”这是关于受案范围的排除性规定。就该条文中的核心概念，2000年《若干解释》以4条的篇幅（第2条至第5条）加以具体阐释。经过长期的实践检验，最高人民法院的司法解释是比较科学务实的，因此，本次解释予以全面继承，但为适用便捷，拢此四条为一条，列项解释。

一、关于国家行为

行政诉讼法第13条第1项确定了“国家行为”不可诉的基本原则。这是影响一国政治与司法构架的基础性条款，意义重大。国家行为不可诉，不同于国家豁免原则。国家豁免指向一国与另一国的关系，一般而言，泛指一国的行为和财产不受另一国的立法、司法和行政等方面的管辖，它是国家平等原则的基本要求。而本条所涉的国家行为不可诉则指向一国之内的个体与国家之间的关系，明确了对个人而言国家行为的不可诉争性。

国家行为，指的是法定主体代表国家所为之行为，包括行政类、司法类、军事类、国防类等。但其中某一行为是否属于国家行政范畴，存在一些情形实难判断。为避免误解和困扰，本规定给出了相对宽泛的解释，即规定国家行为指的是国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。凡属此类，都不可诉。

根据上述定义，国家行为的范围具体包括：（1）国防行为，即为保卫国家安全、领土安全和全民族的整体利益而抵御外来侵略、颠覆所进行的活动；（2）外交行为，即为实现国家的对外政策而进行的国家间的交往活动；（3）其他涉及国家重大利益的行为，比如宣布进入紧急状态等。

国家行为不可诉的理由是：（1）确保国家行为的权威性和高效性。国家行为关乎重大，不仅仅涉及相对人的利益，而且涉及国家的整体利益和人民的根本利益，关系到国家的荣誉、尊严和存亡。如果允许诉争，将消减其权威性和高效性。根据两害相权取其轻的考量，即便国家行为一样会有合法与否的问题，一般仍不将其纳入诉争范围。（2）有相应的追责机制和补偿机制。国家行为也会出错，一方面，国家行为不通过诉讼途径解决，并非无所约束，它仍然要对国家权力机关负责，并受国家权力机关的监督。国家行为的失误通常只由有关领导人承担政治责任，而政治责任的承担只能通过立法机关或者议会才能进行追究。另一方面，个别公民、法人或者其他组织的利益因国家行为受到损害的，可以通过其他途径请求国家给予一定的补偿。例如，根据我国国防法规定，公民和组织因国防建设和军事活动在经济上受到直接损失的，可以依照国家有关规定取得补偿。（3）属于国际通例。从各国的实践看，国家行为通常由议会加以控制或纳入宪法审查的范围，而不纳入行政诉讼的轨道。如法国早在1822年就确立了行政法院不监督政治行为的原则；美国1946年的《联邦行政程序法》也明文排除了对这种行为的司法复审。

二、关于具有普遍约束力的决定、命令

行政诉讼法第13条第2项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，确立了我国行政诉讼制度上规范性文件不可诉的规则。

根据行政诉讼法的规定，不可诉的范围包括三个方面：（1）国务院制定行政法规的行为；（2）国务院部委及直属机构制定部门规章的行为、省级人民政府和较大市的人民政府制定地方规章的行为；（3）行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令的行为。其中“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。

“具有普遍约束力的决定、命令”要对具体公民、法人或者其他组织不产生直接的执行效力，必须通过一个行政行为才能对特定人产生执行效力。“具有普遍约束力的决定、命令”不可诉的理由主要是：（1）一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过行政行为的转化才会影响相对人权益。（2）依照宪法和有关组织法的规定以及我国人民代表大会的政治制度，确认行政机关行政行为是否合法，是否予以撤销、改变的权力属于国家权力机关和上级机关，人民法院无此权力。（3）在相当多的情况下是为了保障某行业、某区域的行政事项，带有很强的政策性。对于政策问题，不便于法院介入和审查。（4）已设置了相应的救济途径。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法，依照宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，可以向制定该规范性文件的同级人民代表大会常务委员会或者该行政机关的上一级行政机关提出。

三、关于“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”

行政诉讼法第13条第3项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，确立了内部行为不可诉的规则。内部行为是指行政机关与其他国家机关之间、行政机关相互之间、行政机关内部各机构之间、行政机关与其公务员之间在行政管理过程中与行政职权相关的行为。

“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定” 是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。具体包括：（1）奖励和惩处。所谓奖励，指的是行政机关对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励，包括嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号等。所谓惩处，指的是行政机关对工作人员作出的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等决定。（2）委任、聘任和撤免。任职主要是指对于职务委任、职务聘任以及确定级别等等事项。撤免是指对职务的撤销和免除。与前述奖励的情形类似，行政诉讼法规定的“任免”重心是在“免” 上。（3）其他涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。

“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”之所以不可诉，主要是因为：（1）该类法律关系相对于外部行政法律关系而言具有特殊性，根据内外有别的原则，可以区别对待。（2）为了保障行政效率的需要。对于行政而言，效率是其最为重要的价值之一。法院作为与国家行政机关具有同等法律地位的审判机关，如果法院对行政机关的内部行为进行审查，不利于保证行政管理的效率。行政机关内部进行救济，有利于保障行政效率，同时，也有利于保障行政机关及其首长对工作人员的监督，保证行政首长负责制的实现。（3）具有专门的救济通道，不需要通过行政诉讼途径来解决。我国行政系统内部已经设有对这类行为的救济机制。如各级政府均设有受理申诉、控告、检举的机构，包括各种信访机构、监察机构。行政监察法还专门规定了公务员不服行政处分的复审、复核制度等。

四、关于“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”

行政诉讼法第13条第4项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”确立了终局裁决行为不可诉的规则。本解释进一步明确，这里的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

本规定所作之限定意味着行政终局裁决权只能由法律予以规定，而不能由行政机关设定。之所以做该规定，主要是考虑到，如果行政机关可以自行设定行政终局裁决权，行政机关就可能摆脱任何监督和制约。因为在这种情况下，行政机关拒绝任何监督都是合法的。

“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”，主要包括：（1）出境入境管理法第64条规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”（2）行政复议法第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”（3）行政复议法第30条第2款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”